Nuovo piano regionale L. 112: consolidamento e sviluppo

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Con la Dgr n. 275, nel mese di maggio è stato adottato il nuovo Piano operativo regionale lombardo per la realizzazione delle azioni previste dalla L. 112/2016, che regolamenta l’utilizzo delle risorse annualità 2022 del Fondo nazionale per il Dopo di Noi destinate alla nostra regione.

Gli esiti dell’attività di monitoraggio

Nella delibera sono presentati alcuni dati dell’attività di monitoraggio condotta dall’apposito gruppo regionale riferiti l’annualità 2022 che – a confronto con i dati disponibili del 2018, a conclusione del primo anno di implementazione delle azioni secondo quanto previsto dal primo programma regionale ex Dgr 6674/2017 – mostrano come la legge in Lombardia stia progressivamente coinvolgendo un numero sempre maggiore di persone.

Tab. 1: beneficiari azioni L. 112

Fonte: nostra elaborazione dati slide monitoraggio regionale 11.12.2018 e dati Dgr n. 275/2023

Tab. 2: utilizzo azioni L. 112 tra i beneficiari

 Fonte: nostra elaborazione dati slide monitoraggio regionale 11.12.2018 e dati Dgr n. 275/2023 di disciplina del più recente programma regionale L. 112

Nel 2022 le persone con disabilità complessivamente prese in carico sono state 2.201, più che triplicate rispetto alla prima annualità di implementazione che ha coinvolto 704 persone. Sebbene i percorsi di accompagnamento all’autonomia restino l’azione più richiesta come per le precedenti annualità (nel 2018 riguardavano il 70,3% delle prese in carico e nel 2022, il 77,6%), i dati disponibili pubblicati mostrano come a fine 2020 siano attive 91 esperienze di coabitazioni che accolgono circa 330 persone[1],  ovvero esperienze di effettivo distacco dalla famiglia di origine, che è poi il vero e unico obiettivo della Legge 112: offrire un’alternativa di vita all’istituzionalizzazione alle persone con disabilità che necessitano di un forte sostegno.

Quello che si può facilmente notare è che questo percorso è ancora molto lento, modesto dal punto di vista quantitativo, e determinato dal grado di attivazione delle istituzioni politiche e sociali dei singoli territori: abbiamo esperienze significative negli ambiti dove Comuni, associazioni ed enti del terzo settore si sono messi in gioco ed, invece, numeri tendenti allo zero in quei territori meno fertili di iniziative e di attivazione a riguardo. Questa situazione diversificata mette in evidenza un importante limite della normativa: il rischio, in realtà, di non promuovere un’effettiva tutela del diritto di scegliere dove e con chi vivere ma di offrire “solo” un’opportunità, anche molto significativa, a chi è in grado di coglierla. Decisivo appare, oltre all’appartenenza territoriale, anche avere genitori giovani o comunque non troppo anziani, con un certo grado di intraprendenza e inseriti in qualche circuito relazionale, associativo e di terzo settore.

In questo contesto è arrivata la notizia della relazione della Corte dei conti che ha inserito anche la Lombardia tra quei territori incapaci di spendere le risorse della Legge 112. Tale notizia è stata successivamente parzialmente corretta e ridimensionata per via di un errore di ricezione della rendicontazione regionale da parte della Corte dei Conti, ma nella sostanza confermata. Regione Lombardia infatti è stata puntuale nel trasferimento delle risorse alle ATS e poi ai Comuni, tutte le risorse risultano tecnicamente “impegnate”, ma una parte significativa non è ancora stata effettivamente spesa e quindi è rimasta ancora nelle casse e nella disponibilità degli Ambiti/Comuni[2].

Gli obiettivi del nuovo programma regionale

Tenuto conto degli esiti dell’analisi dell’attività di monitoraggio del gruppo regionale, il nuovo programma individua i seguenti principali obiettivi:

• Consolidare prioritariamente le esperienze di co-abitazione avviate fino ad oggi
• Pervenire ad una progressiva infrastrutturazione del Fondo Unico Disabilità anche in coerenza con i cambiamenti introdotti dalla normativa nazionale[3]
• Migliorare i criteri di assegnazione e utilizzo delle risorse del Fondo Dopo di Noi
• Avviare l’utilizzo delle risorse residue ancora non spese a beneficio di progetti per persone ad altissima intensità di sostegno: si tratta cioè di proseguire il percorso avviato con la Dgr n. 7429/2022 finalizzato alla riprogrammazione regionale delle risorse assegnate agli Ambiti ed ancora non utilizzate, per avviare esperienze di autonomia e di emancipazione di persone con disabilità con alto/altissimo bisogno di sostegno, in particolare con autismo, in genere esclusi dai progetti avviati fino ad ora. Per il momento attendiamo l’avvio dei tre progetti individuati a seguito di manifestazione di interesse indetta nel mese di gennaio che si realizzeranno presso l’ATS Milano (10 destinatari), l’ATS Pavia (5 destinatari) e l’ATS Valpadana (5 destinatari), il cui finanziamento mediante riassegnazione delle risorse è stato disciplinato dalla recente DGR n. 424 del 6 giugno 2023.
• Accelerare l’affermazione della co-abitazione come proposta integrativa e aggiuntiva ai servizi residenziali.

Le risorse

Il DPCM del 21 dicembre 2022 di riparto alle Regioni delle risorse del Fondo per il Dopo di Noi per l’anno 2022 complessivamente pari a € 76.100.000 a livello nazionale, attribuisce alla Lombardia € 13.157.690 di cui € 2.593.500 specificatamente destinate al conseguimento degli obiettivi di servizio[4].
La Dgr n.  275 ripartisce agli Ambiti le risorse regionali come segue:

• € 4.368.000: risorse destinate a garantire continuità alle residenzialità già attive di cui € 2.593.500 specificamente destinate al conseguimento degli obiettivi di servizio. Le assegnazioni destinate a Progetti in continuità con le annualità precedenti sono definite sulla base dei dati rendicontati al 31.12.2022.
• € 8.789.690: risorse destinate all’attivazione di nuove progettualità. Le risorse saranno ripartite tra gli Ambiti in percentuale sulla base della popolazione residente 18-64 anni e destinate indicativamente per: il 40% al sostegno di percorsi dell’autonomia; il 50% al sostegno della residenzialità, ivi compresi gli interventi infrastrutturali; il 10% per il pronto intervento/sollievo.

Le principali novità

Gli interventi sono rivolti, come previsto dalla L. 112, alle persone maggiorenni con grave disabilità ai sensi dell’art. 3 c. 3 della L. 104/1992, disabilità non determinata dal naturale invecchiamento o da patologie connesse alla senilità, prive del sostegno famigliare [5], e sono riconducibili ai seguenti due profili:

• Infrastrutturale: per contribuire ai costi della locazione e alle spese condominiali, alle spese per adeguamenti per la fruibilità dell’ambiente domestico (domotica), alle spese per riattamento degli alloggi e per la messa a norma degli impianti, per la telesorveglianza o teleassistenza.
• Gestionale: per sostenere programmi di sviluppo delle competenze per favorire l’autonomia e una migliore gestione della vita quotidiana; per promuovere percorsi di accompagnamento per l’uscita dal nucleo familiare di origine ovvero per la deistituzionalizzazione verso soluzioni e condizioni abitative, quanto più possibile, proprie dell’ambiente familiare; per sostenere soluzioni alloggiative che si configurano come Gruppi appartamento o Cohousing.

Nell’impianto ordinario che va in continuità con le precedenti annualità, vengono introdotte le seguenti novità:

• Attribuzione di risorse: per garantire la continuità dei progetti di residenzialità in corso sul territorio le risorse non vengono più riconosciute sulla base dei criteri storici, ma attraverso una dotazione prioritaria di assegnazione delle risorse secondo il numero dei progetti territoriali di co-abitazione avviati e che hanno realizzato l’obiettivo di servizio di una co-abitazione stabile; per i progetti di accompagnamento all’autonomia, invece, viene data indicazione agli Ambiti di utilizzare le risorse residue degli anni precedenti, ancora nella loro disponibilità.
  Per i nuovi progetti le risorse vengono suddivide secondo i criteri abituali. In ogni caso, prima di accedere a queste nuove risorse gli Ambiti dovranno consumare quelle degli anni precedenti. Le ATS per i nuovi progetti erogheranno agli Ambiti solo il 20% mentre il resto delle risorse verranno assegnate solo in base all’andamento effettivo della spesa, lasciando così spazio a forme di compensazione tra gli ambiti che spendono e quelli che invece non spendono.
• Criteri di incompatibilità tra l’accesso ai fondi della L. 112 e le altre misure regionali: vengono ulteriormente ridotti, prevedendo che vi sia incompatibilità solo con la permanenza in un servizio residenziale.
• Strumenti e contributi: per i percorsi di accompagnamento all’autonomia vengono rimodulati i tempi e i sostegni. Il nuovo programma regionale prevede la suddivisione in tre diverse fasi per un totale di sei annualità complessive con importi di risorse crescenti man mano che ci si avvicina all’obiettivo dell’emancipazione dalla famiglia di origine. Viene specificato che le esperienze devono avvenire prioritariamente in giorni di routine e non solo nei week end, per corrispondere realmente al “tempo di vita e non di vacanza” e siano così vissute nella quotidianità. Viene richiamato il fondamentale collegamento con la programmazione dei servizi diurni per facilitare la pianificazione della giornata fra attività presso il centro e sperimentazione dell’abitare in autonomia.
  Per la residenzialità vengono aumentate le risorse disponibili che possono arrivare fino a 12.000 € (in precedenza erano tra i € 6000 e gli € 8400). Viene tolto, inoltre, il vincolo dell’80% come finanziamento massimo a copertura dei costi assistenziali. Viene specificato che il budget del progetto complessivo di residenzialità è costruito tenendo conto di tutte le risorse derivanti dal Fondo Dopo di Noi e dalle risorse (almeno il 30%) messe a disposizione dal Comune, dalla persona e liberamente dalla famiglia. Le risorse di altre misure regionali, nazionali e/o comunitarie (es. FNA, PNRR, …) concorrono alla costruzione del budget a sostegno del progetto individuale per interventi diversi da quelli finanziati con il presente provvedimento.
  Anche per gli interventi infrastrutturali il nuovo programma regionale prevede un incremento degli importi rispetto alla annualità precedente.
  Viene specificato anche che i Gruppi appartamento gestiti da un ente e le soluzioni di cohousing non sono da considerare Unità di Offerta e di conseguenza non potranno essere soggette ai controlli delle vigilanze dell’ATS; inoltre si precisa che la competenza economica resta in capo al comune dove la persona aveva la residenza prima dell’inserimento presso la nuova realtà abitativa comunitaria.
  Il Piano attuativo auspica che i Comuni si dotino di “capitoli di spesa specifici per il sostegno alle soluzioni previste dal Dopo di Noi…” e anche che “per i percorsi di deistituzionalizzazione … vada considerata la continuità della compartecipazione economica entro i limiti di quanto precedentemente stanziato e previsto a bilancio”. Tale indicazione consentirebbe ai comuni di utilizzare le risorse delle rette dei servizi residenziali per progetti di vita autonoma dell’abitare.
• Introduzione della figura del “support manager della residenza dell’abitare in autonomia”, come garante dell’attuazione “quotidiana” del progetto. E’ indicato dalle stesse persone con disabilità ed è inserito nel singolo Progetto Individuale, previa verifica della sua idoneità da parte dell’equipe di valutazione multidimensionale (EVM). E’ responsabile della pianificazione e coordinamento delle attività del nucleo abitativo, avviando i diversi interventi in una logica di efficientamento della spesa e appropriatezza dei sostegni. Promuove altresì la “partecipazione attiva” e l’integrazione di tutti gli interlocutori già coinvolti e/o coinvolgibili sul territorio in favore della persona. Si raccorda costantemente con il case manager referente della singola persona.

Alcuni punti di attenzione per il futuro

La lettura del Piano attuativo (Allegato A) e del Piano operativo (Allegato B) della Dgr n. 275, fanno emergere alcuni punti forza e punti criticità, già presenti in passato, e che ora, anche alla luce dell’approvazione della Legge Regionale 25/22[6], saranno rispettivamente da valorizzare e da mettere in discussione.
Di seguito si pone accenno ad alcune questioni che verranno approfondite in successivi contributi di analisi e commento sul tema.

Persiste l’utilizzo della formula “Dopo di noi” per indicare quanto previsto dalla L. 112: si tratta di una espressione “di successo” ma chiaramente mortificante l’approccio alla disabilità basato sui diritti umani.

Particolarmente interessante, invece, appare questa affermazione contenuta a pagina 1 dell’Allegato A nel paragrafo dedicato al Quadro di contesto “… il continuo monitoraggio dell’esperienza ha dovuto fare i conti con … la criticità fisiologica che caratterizza il Dopo di Noi… si cambia il paradigma della presa in carico e dell’accompagnamento che sollecita la proattività e l’abbandono dell’assistenzialismo paternalistico” e anche successivamente “… dal Dopo di noi, vissuto come soluzione inevitabile quasi d’urgenza al dopo aver abitato con noi in cui emerge il valore e il buon esito del percorso di vita all’interno della propria famiglia e di crescita personale che si realizza nell’autodeterminazione dell’abitare e vivere in autonomia.”

Nonostante il fatto che la Dgr sia stata approvata il 15 maggio di quest’anno manca, nel Piano attuativo e in quello operativo, qualsivoglia riferimento a quanto previsto dalla Legge 25/22, in termini, ad esempio di Progetto di vita, Valutazione Multidimensionale e Budget di progetto, nonostante gli evidenti collegamenti tra quanto previsto da questi Piani e la nuova norma regionale.
In questo quadro sono certamente da rivedere e definire gli strumenti base che vengono identificati per effettuare la valutazione multidimensionale (ADL, IADL e classi SIDI) che alla fine di multidimensionale hanno veramente ben poco anche perché nel Piano attuativo tra gli esiti della di questa valutazione viene correttamente individuato quello di “rilevare (…) le motivazioni e le attese sia personali che del contesto familiare” e anche “di fare emergere le aspettative ed i bisogni di emancipazione dal contesto familiare e/o dai servizi residenziali dell’interessato…”

Quasi un’intera pagina è dedicata, con un approccio difensivo, alle modalità di accesso ai benefici della Legge da parte delle persone “che presentino un disturbo clinico o disturbi del comportamento ad elevata o elevatissima intensità…”: si tratta di “precauzioni” che, per come sono formulate tendono a scoraggiare qualunque tentativo di sostenere progetti che coinvolgano persone con elevati bisogni di sostegno. Sarà opportuno in futuro, volgere in positivo queste raccomandazioni.

Altro aspetto critico è quello in cui si afferma che “i percorsi di accompagnamento per l’uscita dal nucleo familiare ovvero verso la deistituzionalizzazione postulano un grado di autonomia e di consapevolezza delle persone con disabilità frutto di percorsi di accrescimento delle stesse” che così formulato rischiano di escludere molte persone con disabilità dai benefici della L. 112. Questo concetto è ripreso in un altro passaggio dove si indica “la consapevolezza come un elemento necessario per sostenere la scelta di avviare un percorso…”. Potremo e forse dovremo discutere a lungo sul concetto di consapevolezza ma partendo dall’assunto che il rispetto dell’autodeterminazione è un diritto della persona e che la consapevolezza è una condizione ma che non può essere assunta come giustificazione per limitare il rispetto di questo diritto. Non è per il resto l’unico passaggio in cui permane un approccio “pedagogico – paternalistico” non più appropriato.

Rimane, inoltre, il principio che la L. 112 finanzi coabitazione di nuclei composti da 2 a 5 persone: si tratta di un’interpretazione particolarmente restrittiva della L. 112 dato che né la Legge né il Decreto ministeriale, pur parlando di Gruppo Appartamento e di Cohousing, escludono esplicitamente la possibilità di andare a vivere da soli o in coabitazione con altre persone senza disabilità.

[1]  https://www.vita.it/it/article/2022/02/01/dopo-di-noi-dati-alla-mano-una-proposta-per-migliorarlo/161720/
[2] La difficoltà di effettivo utilizzo delle risorse disponibili è stato anche messo in rilievo dall’analisi conclusiva della Corte dei Conti, approvata con Delibera n. 55/2022/G
https://www.corteconti.it/HOME/StampaMedia/Notizie/DettaglioNotizia?Id=02243611-99f0-434c-ba6a-707c4bb62e7a
[3] Il piano regionale fa riferimento: alla Legge Delega n. 227/2021, in particolare rispetto ai temi della valutazione multidimensionale e del Progetto Individuale Personalizzato e Partecipato; al PNRR con riferimento alla Linea di Investimento 1.2. Percorsi di Autonomia che investe sulla co-abitazione per prevenire l’istituzionalizzazione; al Piano Triennale della non autosufficienza che include gli interventi a sostegno della coabitazione previsti dalla Legge 112 tra gli obiettivi di servizio da perseguire per la definizione dei nuovi LEPS.
[4] Gli obiettivi di servizio, ricordiamo, sono volti a rafforzare le azioni e i sostegni per le categorie di persone cui deve essere garantita priorità ai sensi dell’art. 4, c. 3 del DM 2016, ovvero:

• persone mancanti di entrambi i genitori, del tutto prive di risorse economiche reddituali e patrimoniali, che non siano i trattamenti percepiti in ragione della condizione di disabilità;
• persone i cui genitori, per ragioni connesse in particolare all’età ovvero alla propria situazione di disabilità non sono più nella condizione di continuare a garantire loro nel futuro prossimo il sostegno genitoriale necessario ad una vita dignitosa;
• persone inserite in strutture residenziali che non presentano le condizioni abitative e relazionali della casa famigliare.

[5] Prive del sostegno familiare in quanto: mancanti di entrambi i genitori; i genitori non sono in grado di fornire l’adeguato sostegno genitoriale; si considera la prospettiva del venir meno del sostegno familiare.
[6] Per approfondimenti si segnalano i seguenti due contributi pubblicati su LombardiaSociale.it:
Plebani R. e Rigamonti R., Voglio una vita … di quelle fatte così, 29 maggio 2023
Mozzanica R., Il diritto alla vita indipendente di tutte le persone con disabilità, 3 marzo 2023

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